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基層應急管理能力建設的思考

2020-10-13
來源:中國安全生(sheng)產 作者:華(hua)東政法大學(xue)法律學(xue)院 程(cheng)東林(lin)


 應(ying)急能力(li)是國家應(ying)對(dui)風險、化危為機(ji)的底氣。應(ying)急能力(li)建(jian)(jian)設需要更(geng)加重(zhong)視(shi),不但在中央層(ceng)(ceng)面給予(yu)關注,基層(ceng)(ceng)應(ying)急管(guan)理(li)能力(li)也(ye)更(geng)需加強。現階段,一些(xie)地方政(zheng)府在應(ying)對(dui)各(ge)種(zhong)突發事(shi)件(jian)時,在預防預警、前(qian)期處(chu)置、網絡輿情應(ying)對(dui)、物資保(bao)障(zhang)(zhang)、志愿者服務以及當事(shi)人權利保(bao)障(zhang)(zhang)和救(jiu)濟等(deng)方面存在短板,跨部門、跨層(ceng)(ceng)級(ji)交流(liu)合作難度大(da),一些(xie)基層(ceng)(ceng)干部疲于奔(ben)命,但效率不高(gao)(gao),基層(ceng)(ceng)應(ying)急管(guan)理(li)能力(li)建(jian)(jian)設亟待提高(gao)(gao)。

 

基層應急(ji)管(guan)理能力建設方面存在的不足

 

 1. 法律法規適用難度大

目前(qian),我國針(zhen)對應急管(guan)理的相(xiang)關(guan)規(gui)(gui)定(ding)五(wu)花八門,使得(de)基層工作(zuo)人員在(zai)適用法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)(gui)時,無法(fa)第一時間完成檢索和落(luo)實(shi)。不僅如(ru)此,甚至相(xiang)同(tong)事(shi)件可能不同(tong)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)(gui)會有(you)不同(tong)的規(gui)(gui)

定,以《傳(chuan)染病防治(zhi)法》和《突(tu)發事件應對法》為例,若針對同一(yi)事項,兩法規定不一(yi)致時,從法律通過的時間來看,《傳(chuan)染病防治(zhi)法》通過于1989年,相(xiang)對于2007年審議通過的(de)(de)《突發事件(jian)應對法(fa)(fa)》來說,屬于“舊(jiu)法(fa)(fa)”。但是較《傳染(ran)病(bing)防治(zhi)法(fa)(fa)》來說,《突發事件(jian)應對法(fa)(fa)》是“特別法(fa)(fa)”,兩者之間是“舊(jiu)的(de)(de)特別法(fa)(fa)”與“新的(de)(de)一(yi)般法(fa)(fa)”的(de)(de)區別。按照《立法(fa)(fa)法(fa)(fa)》第94

規定,當兩法(fa)針對同一(yi)(yi)事項規定不一(yi)(yi)致(zhi),不能(neng)確(que)定如何適用時,由全國人民代(dai)表大會常務(wu)委員會裁決,這無疑增加了很多基層工作的難度。不僅(jin)是(shi)相同位階(jie)的法(fa)律可能(neng)會有(you)沖突,有(you)時

候地方(fang)政府的(de)有關規定或者紅頭文(wen)件,也(ye)可能和上(shang)位法相抵觸,導(dao)致基(ji)層(ceng)應急(ji)管理工作法律適用難度大(da)。

2. 突(tu)發事(shi)件(jian)應對(dui)能(neng)力有(you)待(dai)加強(qiang)

   這次疫(yi)情暴露(lu)了很多基層治理的短板,一些地方政(zheng)府反應(ying)慢、應(ying)急預案準備不(bu)足、物資儲備不(bu)足、網(wang)絡輿情應(ying)對不(bu)足等(deng),應(ying)急工作能力建(jian)設(she)存在(zai)很多不(bu)足。尤其是在(zai)跨(kua)政(zheng)府部(bu)門、

跨系統的(de)協同工(gong)作(zuo)時(shi),容易出現(xian)指揮混亂,各自為政,合作(zuo)效率不高,溝(gou)通(tong)交流不足(zu)現(xian)象。

3. 基(ji)層應急管理宣傳(chuan)不足

 應(ying)(ying)急管理的(de)(de)工(gong)作(zuo)(zuo)主要集中在平(ping)時,不(bu)(bu)僅(jin)是(shi)物資的(de)(de)儲(chu)備、預案的(de)(de)設計等等,還需要加強宣(xuan)(xuan)(xuan)(xuan)傳教(jiao)(jiao)育。一(yi)方面向(xiang)涉及(ji)安全(quan)生(sheng)產或者其他(ta)可能存(cun)在風險隱(yin)患的(de)(de)企(qi)業、項目等積極(ji)(ji)宣(xuan)(xuan)(xuan)(xuan)傳教(jiao)(jiao)育,另一(yi)方面向(xiang)社會大眾(zhong)宣(xuan)(xuan)(xuan)(xuan)傳教(jiao)(jiao)育;普及(ji)一(yi)些簡單(dan)的(de)(de)急救(jiu)知識,以及(ji)遇(yu)到(dao)各種(zhong)突(tu)發(fa)情況應(ying)(ying)該如(ru)何(he)反(fan)映(ying)匯報,自己個人(ren)權利受到(dao)侵害(hai)時如(ru)何(he)獲得救(jiu)濟(ji)等。目前(qian)的(de)(de)宣(xuan)(xuan)(xuan)(xuan)傳大多還是(shi)村(cun)口(kou)的(de)(de)喇叭喊、社區基層(ceng)工(gong)作(zuo)(zuo)人(ren)員上(shang)門宣(xuan)(xuan)(xuan)(xuan)傳等,不(bu)(bu)僅(jin)效率低(di)下,各種(zhong)填表格等形式主義也使得工(gong)作(zuo)(zuo)人(ren)員積極(ji)(ji)性不(bu)(bu)高(gao),工(gong)作(zuo)(zuo)狀態不(bu)(bu)佳。

 

基層應急管(guan)理(li)能(neng)力建設方(fang)面的建議

 

1. 完善相關立法

“緊(jin)急(ji)時無法(fa)(fa)律(lv)(lv)”這一法(fa)(fa)律(lv)(lv)諺(yan)語來自中(zhong)世紀的(de)(de)歐洲教會(hui)法(fa)(fa),它是指在緊(jin)急(ji)狀(zhuang)態下(xia),可(ke)以(yi)(yi)突破通常情況下(xia)法(fa)(fa)律(lv)(lv)的(de)(de)限制(zhi),實施其所(suo)禁(jin)止的(de)(de)行為,以(yi)(yi)避(bi)免(mian)危險(xian)。在建設中(zhong)國特色法(fa)(fa)制(zhi)體(ti)系的(de)(de)進程中(zhong),立法(fa)(fa)者不能僅(jin)僅(jin)著眼于現狀(zhuang),要針對可(ke)能發(fa)生的(de)(de)危險(xian)來制(zhi)訂相應的(de)(de)規(gui)則,完善(shan)現有的(de)(de)法(fa)(fa)律(lv)(lv)體(ti)系,使得在發(fa)生安(an)全生產問題、自然(ran)災害、公共衛生事件等緊(jin)急(ji)狀(zhuang)態下(xia),仍(reng)然(ran)可(ke)以(yi)(yi)滿足社(she)會(hui)治理的(de)(de)需要。

1)制(zhi)定《緊急狀(zhuang)態法》

我(wo)國自2003年抗擊非典至今,對(dui)(dui)(dui)于(yu)“緊急狀態(tai)(tai)”的(de)(de)描(miao)述(shu)仍(reng)然停(ting)留在《憲法(fa)》中,對(dui)(dui)(dui)于(yu)宣布(bu)進(jin)入“緊急狀態(tai)(tai)”后(hou),行政機關的(de)(de)職責和權(quan)限,沒有(you)(you)更進(jin)一(yi)步(bu)的(de)(de)規(gui)定(ding),缺乏《緊急狀態(tai)(tai)法(fa)》等(deng)一(yi)系列(lie)基(ji)礎性(xing)法(fa)律加以(yi)(yi)(yi)確立(li)立(li)法(fa)標準(zhun)。同時,現有(you)(you)的(de)(de)《突(tu)發事件應對(dui)(dui)(dui)法(fa)》等(deng)法(fa)律規(gui)定(ding)也不(bu)盡完善,配套的(de)(de)行政法(fa)規(gui)、實施(shi)細則(ze)等(deng)不(bu)明確,很多措施(shi)的(de)(de)規(gui)定(ding),實施(shi)主體(ti)不(bu)明確、條文描(miao)述(shu)不(bu)夠(gou)清晰,容易導致隨意解釋,權(quan)力(li)濫用(yong),甚至還有(you)(you)的(de)(de)法(fa)條會產生沖突(tu)。所以(yi)(yi)(yi)應當制定(ding)《緊急狀態(tai)(tai)法(fa)》并將緊急狀態(tai)(tai)下(xia)的(de)(de)行政強制予以(yi)(yi)(yi)明確,對(dui)(dui)(dui)于(yu)宣布(bu)進(jin)入緊急狀態(tai)(tai)后(hou),針(zhen)對(dui)(dui)(dui)不(bu)同原因,適用(yong)不(bu)同的(de)(de)強制措施(shi)。配套更有(you)(you)針(zhen)對(dui)(dui)(dui)性(xing)的(de)(de)相對(dui)(dui)(dui)人權(quan)利(li)保障途(tu)徑(jing),節省(sheng)維權(quan)成本,增

加(jia)政府公信(xin)力,使得基(ji)層應對突發事件時,準備(bei)更加(jia)的充分。

2)梳(shu)理現行法律(lv)法規

為(wei)了節(jie)省立法(fa)資源,更加高效快速地解決實踐過程中(zhong)出現(xian)的(de)各種問題(ti),可以通過修(xiu)改(gai)完善相關法(fa)律(lv)法(fa)規,調整法(fa)律(lv)適(shi)用范圍(wei)和內容等方(fang)(fang)式,盡快落實在(zai)某些應對措(cuo)施的(de)空白,或者是(shi)規定有沖突的(de)地方(fang)(fang)加以解釋(shi)。通過梳理(li)(li)現(xian)行的(de)涉及基(ji)層應急管理(li)(li)的(de)法(fa)律(lv)、行政法(fa)規、部(bu)門規章、地方(fang)(fang)性法(fa)規、地方(fang)(fang)政府(fu)規章等,明確基(ji)層治理(li)(li)短(duan)板(ban)和不足(zu),及時發現(xian)問題(ti),人方(fang)(fang)便(bian)具體情況應對時,法(fa)律(lv)依據的(de)檢索和適(shi)用。

3)完善應急(ji)法律(lv)體系

這次抗擊疫情的(de)(de)過程(cheng)中(zhong),體(ti)現了我國法(fa)(fa)(fa)治化(hua)進程(cheng)的(de)(de)進步(bu),但是仍然還有許(xu)多需要完善的(de)(de)地(di)(di)方,比如應(ying)急法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)體(ti)系。它不(bu)同于常規(gui)時期(qi)的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)體(ti)系,是應(ying)對(dui)自然災(zai)害、公共衛生等(deng)突發(fa)事(shi)件所(suo)適用的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)體(ti)系,現階段我們(men)所(suo)缺少(shao)的(de)(de)不(bu)僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)是法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)層(ceng)面的(de)(de)文件,也有搭配《傳染病防治法(fa)(fa)(fa)》《突發(fa)事(shi)件應(ying)對(dui)法(fa)(fa)(fa)》的(de)(de)行政法(fa)(fa)(fa)規(gui),符合要求的(de)(de)地(di)(di)方性法(fa)(fa)(fa)規(gui)、部門(men)規(gui)章和地(di)(di)方政府規(gui)章,或者(zhe)可以針(zhen)對(dui)現行法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)中(zhong)模(mo)糊或者(zhe)沖(chong)突的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)條,作出的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)解釋,規(gui)定的(de)(de)實施細(xi)則等(deng),通(tong)過配套(tao)的(de)(de)應(ying)急法(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)網的(de)(de)構建(jian),來細(xi)化(hua)落實防疫強制措施等(deng),更好地(di)(di)應(ying)對(dui)突發(fa)事(shi)件。

2.科學(xue)精準“執法”

習(xi)近(jin)平(ping)總書記在(zai)疫情防(fang)(fang)控工作中一直(zhi)強調要堅持(chi)依(yi)法(fa)防(fang)(fang)控,基層應急管(guan)理工作開展更要依(yi)法(fa)進行,不僅僅是突發(fa)事件發(fa)生時的應對措施(shi)(shi),還包(bao)括了前期的預防(fang)(fang)預警(jing)、日常維護監管(guan)等措施(shi)(shi)。

1)堅持“法(fa)律(lv)保留原(yuan)則(ze)”

法(fa)(fa)(fa)律(lv)保留原(yuan)則(ze)(ze)(ze)上是指“法(fa)(fa)(fa)無(wu)規(gui)定不(bu)可為(wei)”,是依(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)行政原(yuan)則(ze)(ze)(ze)的(de)重(zhong)要(yao)內容,更能體現(xian)依(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)行政的(de)本質要(yao)求因(yin)而構(gou)成依(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)行政的(de)特(te)有原(yuan)則(ze)(ze)(ze)。針對(dui)各(ge)類應急(ji)措施(shi),對(dui)于相關(guan)法(fa)(fa)(fa)律(lv)沒有明確授(shou)予的(de)權(quan)(quan)限,各(ge)級行政機關(guan)及法(fa)(fa)(fa)律(lv)授(shou)權(quan)(quan)的(de)機構(gou)不(bu)得隨意創(chuang)設(she)(she),尤其(qi)是涉及公(gong)(gong)民(min)人身(shen)自(zi)由(you)的(de)強(qiang)(qiang)制措施(shi),依(yi)(yi)照《立法(fa)(fa)(fa)法(fa)(fa)(fa)》第(di)八條第(di)五項(xiang),對(dui)公(gong)(gong)民(min)政治權(quan)(quan)利的(de)剝奪、限制人身(shen)自(zi)由(you)的(de)強(qiang)(qiang)制措施(shi)和處(chu)罰只(zhi)能通過(guo)制定法(fa)(fa)(fa)律(lv)來設(she)(she)定。一些地方不(bu)能隨意創(chuang)設(she)(she)強(qiang)(qiang)制措施(shi)來限制公(gong)(gong)民(min)人身(shen)自(zi)由(you),必須(xu)堅持(chi)“法(fa)(fa)(fa)律(lv)保留原(yuan)則(ze)(ze)(ze)”,嚴格依(yi)(yi)法(fa)(fa)(fa)執政。

2)堅持“比例原則”

不僅要(yao)(yao)嚴(yan)(yan)格依法(fa)(fa)(fa)行(xing)政,在行(xing)使權力時(shi),還(huan)要(yao)(yao)考(kao)慮(lv)適當(dang)(dang)、合理(li)的(de)(de)(de)原則(ze),注(zhu)意比例原則(ze),采(cai)(cai)取的(de)(de)(de)各種措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi),既合乎行(xing)政目的(de)(de)(de),又具有必要(yao)(yao)性(xing)。不僅要(yao)(yao)嚴(yan)(yan)格依法(fa)(fa)(fa)執(zhi)法(fa)(fa)(fa),更要(yao)(yao)科學精準執(zhi)法(fa)(fa)(fa),各種措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi)不是(shi)“一刀切”,不加以(yi)區(qu)分(fen)對(dui)(dui)所有人(ren)(ren)實施(shi)(shi)(shi),必須堅持(chi)科學執(zhi)法(fa)(fa)(fa),以(yi)人(ren)(ren)為本,減(jian)少對(dui)(dui)相對(dui)(dui)人(ren)(ren)權利(li)的(de)(de)(de)侵(qin)害(hai)(hai)。不僅如此,在《突(tu)發(fa)事(shi)件應(ying)(ying)對(dui)(dui)法(fa)(fa)(fa)》中第十一條(tiao)明文規定:“有關(guan)人(ren)(ren)民(min)政府及其(qi)部門采(cai)(cai)取的(de)(de)(de)應(ying)(ying)對(dui)(dui)突(tu)發(fa)事(shi)件的(de)(de)(de)措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi),應(ying)(ying)當(dang)(dang)與突(tu)發(fa)事(shi)件可能(neng)造成的(de)(de)(de)社(she)會危害(hai)(hai)的(de)(de)(de)性(xing)質、程(cheng)度(du)和(he)范圍相適應(ying)(ying);有多(duo)種措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi)可供選擇的(de)(de)(de),應(ying)(ying)當(dang)(dang)選擇有利(li)于最(zui)大程(cheng)度(du)地(di)保護公民(min)、法(fa)(fa)(fa)人(ren)(ren)和(he)其(qi)他組織權益的(de)(de)(de)措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi)。”這(zhe)與行(xing)政法(fa)(fa)(fa)中的(de)(de)(de)比例原則(ze)不謀而合,要(yao)(yao)求各種應(ying)(ying)急措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi)在設置過程(cheng)中,必須注(zhu)重適當(dang)(dang)性(xing)和(he)必要(yao)(yao)性(xing),即(ji)設置的(de)(de)(de)措(cuo)(cuo)(cuo)施(shi)(shi)(shi)都是(shi)為了最(zui)終應(ying)(ying)急目標的(de)(de)(de)達成,若可以(yi)通(tong)過其(qi)他手段達成的(de)(de)(de),便落實“最(zui)小侵(qin)害(hai)(hai)原則(ze)”,減(jian)少對(dui)(dui)相對(dui)(dui)人(ren)(ren)權利(li)的(de)(de)(de)侵(qin)害(hai)(hai)。

3)堅持“執法與普法相結合原則(ze)”

執(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)過(guo)程是最好的普(pu)法(fa)(fa)(fa)(fa)教(jiao)育。基層應(ying)急(ji)管理工(gong)作開展(zhan)的主體(ti)在執(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)過(guo)程中,首先要提高(gao)自身(shen)水平,嚴格依(yi)法(fa)(fa)(fa)(fa)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)、依(yi)法(fa)(fa)(fa)(fa)防控,不僅是突發情況應(ying)對時,在日常的檢查、維(wei)護活(huo)動(dong)中,更應(ying)該嚴格按照法(fa)(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)的要求進行,并且明確告知當事人原(yuan)因和獲得救濟的途徑。同時,堅持“執(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)與普(pu)法(fa)(fa)(fa)(fa)相(xiang)結合(he)”的原(yuan)則,在執(zhi)法(fa)(fa)(fa)(fa)過(guo)程中,加強法(fa)(fa)(fa)(fa)治(zhi)宣傳教(jiao)育,一方面提高(gao)基層防疫(yi)人員的工(gong)作水平,另一方面也能提高(gao)公(gong)民(min)的法(fa)(fa)(fa)(fa)治(zhi)素養,起到對應(ying)急(ji)措施的監(jian)督作用。

 3. 強化“司法”保障

“司法”救(jiu)濟主要是(shi)來(lai)源(yuan)于兩方(fang)面,一方(fang)面是(shi)針對(dui)各種(zhong)應對(dui)措施(shi)的保(bao)障(zhang);另(ling)一方(fang)面是(shi)針對(dui)行(xing)為相對(dui)人(ren)合法權益的保(bao)障(zhang)。

1)防疫強制措施的保障

各(ge)類的防(fang)止措施都應該有后(hou)續的“司法”保障(zhang),如:對于違反防(fang)疫強(qiang)制措施的,構(gou)成(cheng)違反治安(an)管理行為的,由(you)公(gong)安(an)機關(guan)給(gei)予(yu)治安(an)管理處罰,構(gou)成(cheng)犯罪的,依法追究其(qi)刑事(shi)責任。截(jie)至2020218日,全國(guo)檢察機(ji)關(guan)共(gong)介入偵查引導取證涉疫(yi)情刑事犯罪26923722人;受理審查逮捕603729人(ren),審查批(pi)準逮(dai)捕498598人;受理(li)審查(cha)起訴323409人,審(shen)查提起公訴238件(jian)290人。檢察機關的強勢(shi)出手(shou),穩定了防疫(yi)大局(ju)。司法手(shou)段成為(wei)法治保(bao)障防疫(yi)工作(zuo)的最(zui)后(hou)一環。同時,最(zui)高檢公布了兩批(pi)共計16個妨(fang)害新冠肺炎疫(yi)(yi)情防(fang)控犯罪(zui)(zui)(zui)典(dian)型(xing)案例,為各地法(fa)院的審判工作(zuo)提供(gong)了范本。對于涉嫌(xian)抗拒防(fang)疫(yi)(yi)強制(zhi)(zhi)措施,暴力傷(shang)醫或者針對其(qi)他防(fang)疫(yi)(yi)工作(zuo)人的犯罪(zui)(zui)(zui),分(fen)別依據《刑(xing)法(fa)》第(di)(di)三百三十(shi)條、第(di)(di)二(er)百七十(shi)七條、第(di)(di)二(er)百九十(shi)三條,以妨(fang)害傳染(ran)病防(fang)治罪(zui)(zui)(zui)、妨(fang)害公(gong)務罪(zui)(zui)(zui)和尋釁(xin)滋事(shi)罪(zui)(zui)(zui)定(ding)罪(zui)(zui)(zui)處罰,通(tong)過司法(fa)途徑切(qie)實維護了防(fang)疫(yi)(yi)強制(zhi)(zhi)措施的權(quan)威(wei)。

2)相對人權利的保(bao)障

在基層日(ri)常執法(fa)過(guo)程中,若(ruo)作出(chu)責令整改、處罰(fa)等(deng)具體(ti)行(xing)政行(xing)為,應(ying)當及(ji)時告知(zhi)當事(shi)人理由和依據,同時告知(zhi)其(qi)獲(huo)得救濟的方式。在突發事(shi)件應(ying)對的過(guo)程中,傳統(tong)的復(fu)議和訴(su)訟時間較長,程序較繁瑣,不利于當事(shi)人權(quan)力的保(bao)護,可以通(tong)過(guo)舉證責任(ren)分配調整、縮短審(shen)理期限等(deng)手段,調整現行(xing)審(shen)判(pan)規(gui)則(ze),更(geng)好地通(tong)過(guo)司法(fa)途徑保(bao)障當事(shi)人的合法(fa)權(quan)益。

 

結語

 

習(xi)近平總書記指出:“這(zhe)次(ci)疫情(qing)是(shi)對我國治(zhi)理體(ti)系和能(neng)(neng)力(li)(li)(li)的(de)一(yi)次(ci)大考,我們(men)一(yi)定要總結(jie)經驗、吸取教訓。”通過認真總結(jie)本次(ci)疫情(qing)防(fang)控工(gong)作,發現基(ji)層應(ying)急管(guan)理能(neng)(neng)力(li)(li)(li)建(jian)設(she)(she)的(de)短板,不斷完善(shan),能(neng)(neng)力(li)(li)(li)在哪(na)里增強,風(feng)險就會在哪(na)里削(xue)弱。無(wu)論(lun)是(shi)立法(fa)、執法(fa)、普法(fa)還(huan)是(shi)司法(fa),每一(yi)個環節都要全面(mian)推進,才(cai)能(neng)(neng)更好地促(cu)進基(ji)層應(ying)急管(guan)理能(neng)(neng)力(li)(li)(li)建(jian)設(she)(she),才(cai)能(neng)(neng)切實(shi)增強全社會法(fa)治(zhi)意(yi)識,全面(mian)提高執政能(neng)(neng)力(li)(li)(li)和治(zhi)理體(ti)系建(jian)設(she)(she)。


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